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侠客岛:中国政治集权好,仍是分权好?


发布日期:2021-05-11 21:41   来源:未知   阅读:

(原题目:郑永年:集权好还是分权好?平衡最重要)

[侠客岛按]

从古至今,中国的政治总离不开一对对的二元关系,好比中央与地方、集权与分权、人治与法治。其中每一面向的取舍轻重,都关乎着国家层面的稳定状态与发展走向。

远有唐宋治、乱之较,近有改革开放之初进、退迟疑,代际更迭间需要思考的“治理命题”却不乏类似处——

“对上”负责和“对下”发展如何均衡?国家整体利益与局部所求如何同步?集权与分权交替怎么“矫枉过正”?对官员群体,有作为仍是混日子,“权力胆怯”还是“胆大妄为”,也都成了个体生发、却事关大局的要害性抉择。而对当初来说,就是在党的集中同一领导下,如何发挥地方的改革能动性问题。

今天,侠客岛推举一篇郑永年教学有关上述命题的文章《集权与分权的统一》。微信号“IPP评论”受权刊发。侠客岛略有删改。

郑永年

对上与对下

在中国政治中,自古至今,对政策执行者(无论是中央官僚还是各级地方官员)来说,存在着两种责任,这两种责任的平衡关乎着国家的治与乱、协调与抵触、发展与滞涨、整合和决裂。

第一种责任就是平常所说的“对上”的责任,就是对中央政府或者上级政府的责任;第二种责任就是平凡所说的“对下”的责任,就是把官员本人所辖的地方发展好和治理好的责任。相应地,两种责任也发生了两种“忠诚”,“对上”的忠诚和“对下”的忠诚。

在任何社会,“对上”负责的重要性是不问可知的。不论什么样的政体,无论什么样的时期,上下级之间都存在一个秩序,没有这个秩序,就称不上是政体。上下级秩序对中国这样大的国家来说尤其重要——没有这个秩序,命令无以执行,政策无以实行,更不必说是国度的整合了。在当代中国,这种责任也常常被称为“大局意识”或者“大局观点”。

应当强调的是,“对上”的责任并非是对任何一个领导人自己的责任,而是对上级领导人所代表的利益的责任。不外,在实际中,这两种好处有时候并不轻易辨别,“对上”责任被理解成对领导人个人的责任,“对上”虔诚被懂得成对领导人个人的忠诚;一旦这样“曲解”,就不仅会导致高低级之间的人身依靠,同时更主要的是会失去对整体利益的追乞降忠实。

“对下”的责任就更为重要了。简单地说,“对下”责任是“对上”责任的基本。

中国在实践上是中央集权制国家,这决议了无论是官僚机构还是地方政府都被视为中央的派出机构,仅仅是中央政策的执行者。不过,这种见解并不那么迷信,因为中国地方间的差异性宏大,管理进程中就往往需要地方官员发挥主观能动性,根据各地的前提来制订地方政策或者修改来自中央的政策。尽管一个国家并不是各个地方的简单相加,但如果地方发展和管理出现问题,国家总体确定也要出问题。

就国家总体而言,“对上”和“对下”的两种责任不仅不是抵触的,而且可以有高度的一致性。就中央和上级来说,尽管要着眼于国家整体利益,但国家的整体利益需要通过地方政府或者各级官僚机构来实现;对地方来说,在国家整体利益的构架内来寻求局部利益和管理局部,才干同步达到对部分利益与整体利益的促成。

就政策执行者来说,如果光“对上”负责,那么地方利益和地方差别性必然被疏忽,发展和管理必然会呈现问题。

在中国这样的中央集权制国家,光“对上”负责的可能性远弘远于光“对下”负责的可能性。人们可以感性地假设,官僚和地方官员必然会就义部分和地方利益,来满意中央和上级的利益,因为官僚和地方官员的升迁取决于中央和上级,而非同级官员和老庶民。更为重要的是,在这样的情况下,官僚和地方会出现“勤政”,他们不用发挥主观能动性,光做一些会使中央和上级“愉快”的事情就行了。这样,政绩工程、假信息、瞒上欺下等现象必然风行起来。

但如果官僚和地方官员光“对下”负责,不“对上”负责,地方可能发展了,但整体利益甚至国家的统一也必然产生问题。历史上,这样的情况也层出不穷。每当中央政府弱化,尤其是王朝解体的时候,地方就会产生封建割据。1930年代的军阀割据时代,一些地方的经济发展和治理也相称好,但国家整体利益则无影无踪,不仅内战一直,更无才能凑合外敌。

集权与分权

对中央执政者来说,一个极其重要也极其难以处置的问题就是集权与分权间的关联。太集权和太分权都会出现灾害性效果,幻想的则是实现两者的相对平衡。

一方面,如上所说,如果太集权了,就会导致官僚和下属只承担“对上”的责任而忽视“对下”的责任,时间一长就会出现十分蹩脚的局面。

历史上,宋朝开端中央集权,导致部门地方官员做事不经思考,同时地方权利也不足,碰到艰苦和危机时高度依附中央,没有自救的力气。因此,蒙古人一打进来,各地方无奈自我维护,皇朝随后即容易解体,元气不再。比拟之下,唐朝的分权做得比较胜利,地方气力强盛,地方官员的责任也相对较大,尽管也产生了“安史之乱”这样的危机,但之后各地依然可能比较快地恢复过来。

另一方面,假如太分权了,地方就会坐大,官僚和地方官员的地方利益观念就会强化。地方主义的突起易损坏国家的整合,甚至导致国家的崩溃。

比方1978年改革开放之后,尤其在1980年代,人们讨论最多的就是集权和分权的窘境,即“一收就死、一逝世就放、一放就乱、一乱就收”的恶性循环。这种恶性循环不仅表现在中央和地方关系上,也表现在其余各个方面,包含政府与市场、国家与社会等等。

但经由1990年代以中央集权为目的的改革(例如分税制),1980年代过火分权的状态得以转变,因此之后人们仿佛不再那么频繁地讨论当时的困局。不过,这并不是说这些现象已经消散了。事实上,恶性循环仍旧存在,只是变了状态,通过其他方法表白出来。

十八大前后的一些情境,在某种水平上就可理解为这种轮回的表示。十八大以前,“分权”曾经导致过不小的危机。

在顶层,党内分权以致政治学里所说的“寡头政治”崛起,也就是人们平常所说的党内的“团团伙伙”。周永康、令打算和部队的徐才厚、郭伯雄等可以说是典范的政治寡头主义。寡头主义的崛起侵害党的整体利益,要挟到执政党的生存和发展。

在地方,则表现为地方主义。地方之间的相互竞争不可避免,而竞争能够促成地方官员有效应用比拟上风、施展主观能动性以改造促发展。不过,在大局部时光里,地方竞争只是政策之间的竞争。

但十八大之前的地方竞争却大大超出了简略的政策领域,一度波及到“走什么途径”的问题。在这一点上,重庆就可视作案例。

再者,因为适度分权,党内责任也成了大问题,即造成了这样一个局势:集体领导变成无人引导、群体负责变成无人负责。由此,各方面的“失控状况”就不可防止,尤其在腐朽方面,十八大之后反腐过程中那么多大大小小的官员“落马”,也是有其背景的。

过往与当下

正因为十八大之前过于分权造成的种种,十八大当前就出现了集权趋势。集权并非领导人的个人取舍,而是具备偶然性。不管谁当政,只有存在国家整体利益和执政党整体利益观念,都会通过集权来解决问题。

然而,集权也产生了其本身的问题,重要表现在多少个方面:

第一,集权成为大趋势,中央一集权,各级官僚机构、各级政府也随着纷纭集权,并且一些地方出现集权竞争,导致部分范畴出现了过度集权。这种集权趋势往往需要在出现问题和遇到反弹后能力得到改正。但很显然,从出现问题到反弹再到纠正,长时间段之中,疏漏未免。

第二,一些新设的、意在防腐的制度(主要是监察系统)确立了,但由于良多细节没到位,且新制度的运作需要一个“试错”过程,也就浮现为“集权”现象。个别来说,在起始的一段时间里一些执行者不能懂得新制度的精力,执行过于机械,导致新制度对官僚和地方官员产生过度的、不用要的压力。

第三,在集权大趋势下,官僚和地方官员产生“自我害怕感”,自我废弃权力,应当行使的权力也不敢行使。这就造成了前面所讨论的只“对上”负责、“对下”则缺乏踊跃能动性的现象。

今天,中国的官僚和地方官员出现了两极化的现象。对一些官员来说,现在是做事情最难的时候,因为集权,他们一方面觉得没有足够的权力来做事情,另一方面一旦要做些事件,尤其是比较难的改革,就会见临各方的压力。但对另一些官员来说,现在也是最好混日子的时候,那就是“不作为”,平平淡庸,准时上班准时放工,还有一些官员则唱唱赞歌、说些上级领导爱好听的话——这比推动真正的改革容易得多。

正如分权状态时的所见,集权状态下涌现的这些景象也是可以理解的。不过,很显然,如是状态既不合乎国家的整体利益,也不契合局部和地方利益。从历史教训看,如果上述现象长期持续下去,就会造成更多问题的积聚,甚至导致大的危机。

这实在也是上面所探讨的官僚和官员必需承当的两种责任之间失衡的成果,而两种责任失衡的背地,实质上是集权和分权的失衡。因而,要到达“对上”与“对下”之间的均衡,首先就必须在集权和分权之间寻找到新的平衡点。历史地看,分权之后必定要进行适当的集权,集权之后必然要进行恰当的分权,这都是常态,往来交织,也即所谓的“矫枉过正”。

对中心政府和上级来说,应该为中央官僚跟处所官员实行这两种义务发明轨制环境。只管中央政府要依据实际情形的变更来调剂分权与集权,但分权与集权之间仍须要绝对稳固的边界。不边界,政策履行者就会莫衷一是。

最后,无论是两者的边界还是两种责任的履行,都必须引入法治——既用法治来标准中央和地方关系,也借其来保障“对上”与“对下”的到位和落实。

(作者:郑永年 新加坡国破大学东亚研讨所所长)

起源:侠客岛

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